L’istanza di accesso agli atti della legge 241/1990: istruzioni per la corretta formulazione.

Di regola, specialmente nell’ambito dei concorsi pubblici, è frequente che un candidato – che non ha superato la prova/le prove – formuli un’istanza di accesso agli atti, ai sensi dell’articolo 22 della legge numero 241 del 1990, al fine di ottenere i verbali della prova sostenuta e che tale istanza non sia adeguatamente motivata e/o non riscontrata da parte dell’Amministrazione.

Lo stesso dicasi, ad esempio, per la materia edilizia: classica ipotesi è quella per cui il titolare di un immobile, adiacente ad un plesso alberghiero, richieda tutta la documentazione rilasciata dal Comune per la sopraelevazione dell’albergo – sopraelevazione pregiudicante la sua proprietà sia in termini di vedute, che in termini di perdita del valore immobiliare – e l’Ente in questione non risponda all’istanza del privato.

Ebbene, premesso che l’istituto dell’istanza di accesso agli atti, nella sua versione “classica”, disciplinata dal citato articolo 22, consiste nel diritto di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi, in questo approfondimento cercheremo:

• di delineare le caratteristiche principali del predetto istituto;
• di fornire, al contempo, alcuni consigli pratici su come formulare tale tipologia di istanza; senza dimenticare che, rivolgersi ad uno Studio Legale specializzato, può risultare decisivo per ottenere l’ostensione dei documenti richiesti e tutelare al meglio la propria sfera giuridica.

chi può presentare un’istanza di accesso agli atti?

L’articolo 22 della legge numero 241 del 1990 indica quali soggetti titolari del diritto di accesso agli atti tutti i soggetti privati (compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi), che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento di cui si chiede l’ostensione.

Dalla suindicata definizione ne consegue che, per verificare se sussiste il Tuo diritto all’accesso agli atti, occorre prendere in esame il documento (o i documenti) che intendi prendere in visione, e controllarne l’incidenza, anche solo potenziale, sull’interesse da Te vantato.

Detto altrimenti, devi essere in grado di dimostrare che gli atti richiesti con l’istanza di accesso hanno prodotto, o possono produrre, effetti pregiudizievoli, indiretti o diretti, nei Tuoi confronti: dunque, sarà legittimo il diniego dell’Amministrazione qualora vengano richiesti atti afferenti ad una procedura concorsuale alla quale l’istante non ha partecipato [tra le tante pronunce: T.A.R. Firenze, (Toscana) sez. II, 13/12/2019, n.1697].

Quanto sopra è confermato dalla più recente giurisprudenza, per la quale

“In tema di diritto di accesso ai documenti amministrativi, è legittimo il diniego dell’accesso agli atti quando non sia ravvisabile alcun interesse diretto, concreto e attuale del richiedente all’ostensione dei documenti richiesti con l’istanza” (T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. I, 06/09/2022, n.11507).

Quali “documenti” possono essere richiesti?

L’articolo 22, comma 1, lettera d) della legge numero 241/90, chiarisce che l’istanza di accesso agli atti concerne i “documenti“, ovvero:

“ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una Pubblica Amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.

Tale definizione, pertanto, delimita l’oggetto dell’istanza di accesso agli atti ai documenti esistenti e in possesso dell’Amministrazione che si riferiscano ad attività di pubblico interesse: dunque, non potranno essere richieste quelle informazioni non contenute in documenti.

Ovviamente, nel momento in cui formulerai l’istanza, incomberà su di Te l’onere della prova circa l’esistenza dei documenti di cui si chiede l’accessibilità.

Da ultimo, alla luce della normativa qui richiamata, saranno ostensibili anche i cosiddetti “atti interni” (ad esempio: pareri obbligatori, atti di natura istruttoria e – addirittura – promemoria e appunti), ovvero degli atti che generalmente, presi da soli, non sono in grado di condizionare le posizioni giuridiche altrui.

I limiti che caratterizzano l’istanza di accesso agli atti.

L’articolo 24 della Legge numero 241 del 1990 elenca i limiti cui soggiace l’istituto dell’accesso agli atti, che possono essere tassativi o eventuali.

Nello specifico, l’accesso agli atti è escluso:

“a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;

b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;

c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;

d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi”.

Al contempo, il Legislatore ha altresì individuato alcuni limiti non tassativi, ovvero eventuali, disciplinati dal comma 6 del suindicato articolo 24, che potete qui di seguito consultare:

Per mitigare la portata restrittiva dei predetti “limiti”, il comma 7 dell’articolo 24 prevede che l’accesso deve in ogni caso essere garantito laddove la conoscenza dei documenti, oggetto dell’istanza, sia funzionale a qualsiasi forma di tutela, anche stragiudiziale.

L’accesso agli atti e l’ostensione dei dati sensibili.

Un aspetto che spesso viene “dimenticato” da chi formula un’istanza di accesso agli atti è il seguente: il diritto di accesso come si relaziona con i dati sensibili emergenti dai documenti cui si richiede l’esibizione e/o la copia?

Tale interrogativo merita un approfondimento.

Il già citato articolo 24, comma 7, della legge 241/90, prevede che

“Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale“.

Ebbene, la norma richiama l’articolo 60 del Codice sulla protezione dei dati personali, che di seguito può essere consultato:

Dunque, dal combinato disposto delle norme sinora richiamate, emerge un evidente problema sul come poter bilanciare il “diritto alla riservatezza” e il “diritto all’accesso”: ebbene, Vi starete chiedendo come tale bilanciamento si attualizzi.

I Giudici Amministrativi sono ormai concordi nel ritenere che sia doveroso procedere ad una valutazione concreta degli interessi in gioco, ovvero il diritto di accesso prevale sul diritto alla riservatezza in capo ai terzi laddove sia esercitato per la difesa di interessi giuridicamente protetti e riguardi un documento amministrativo da considerarsi indispensabile a tal fine.

Difatti, si è recentemente sostenuto che:

“La disciplina dell’accesso agli atti della P.A è contenuta nella legge numero 241 del 1990 e, nell’operazione di bilanciamento degli opposti interessi, la P.A. stessa deve determinare la linea di confine tra la conoscenza necessaria, che impone la possibilità dell’accesso, e la conoscenza non necessaria, rispetto alla quale l’accesso può essere legittimamente negato, sicché, nella sostanza, il rapporto tra accesso, riservatezza dei terzi e segreto d’ufficio, deve essere stabilito, generalmente, in sede amministrativa, potendo l’Amministrazione correttamente respingere l’istanza di accesso ove ritenga gli atti non utili all’esercizio del diritto di difesa, mentre deve accogliere l’istanza ed esibire gli atti ove questi siano effettivamente funzionali al concreto esercizio del diritto di difesa, avendo elementi che l’autorità procedente sta considerando nello svolgimento della sua azione” (T.A.R. L’Aquila, (Abruzzo) sez. I, 15/11/2021, n.508).

In realtà, il predetto bilanciamento può essere “superato” laddove sia possibile oscurare – per mezzo dell’adozione dei cosiddetti “omissis“ – l’identità del soggetto cui si riferiscono i dati sensibili.

Alcuni esempi: istanza di accesso agli atti e procedure concorsuali.

Nella premessa di questo approfondimento Vi abbiamo anticipato come siano moltissime le istanze di accesso agli atti che diversi Clienti ci richiedono di formulare nel perimetro delle procedure concorsuali (qui puoi consultare alcuni nostri casi vinti in tale ambito).

Il principio ormai consolidato, che costantemente ribadiamo ai Nostri Clienti, è quello per cui il candidato che espleta una procedura concorsuale vanta un vero e proprio diritto di accesso ai relativi atti/documenti, quale soggetto portatore di un interesse differenziato, nell’ottica della tutela di una posizione giuridicamente rilevante.

In tale ambito, Vi starete chiedendo quali atti possano essere richiesti con l’istanza di accesso.

Ebbene, a titolo esemplificativo, è possibile richiedere:

• i verbali della commissione;
• le schede di valutazione delle prove concorsuali;
• gli elaborati delle prove (sia dei candidati dichiarati “idonei”, sia di quelli “inidonei”);
• i documenti da cui si inferiscono i titoli vantati dagli altri candidati (in primo luogo, le domande di partecipazione al Concorso degli stessi);
• graduatorie ancora non pubblicate, oppure pubblicate “in maniera incompleta”, senza l’indicazione dei punteggi assegnati.

Un altro quesito che Vi starete ponendo è il seguente: ma se chiediamo le prove svolte dagli altri candidati, non si pone un problema di tutela della (loro) riservatezza? La risposta è no.

Difatti, se andiamo a leggere l’articolo 8, comma 5, lettera d), del d.p.r. 352 del 1992, si inferisce che la riservatezza dei terzi deve essere tutelata in relazione all’interesse epistolare, sanitario, professionale, finanziario, commerciale e industriale: non si fa alcuna menzione dei concorsi pubblici.

Per fugare ogni dubbio, è utile citarvi una recentissima sentenza del Tribunale Amministrativo del Lazio, sede di Roma (sez. IV, 24/04/2023, n.6989), per la quale

“L’avvenuta partecipazione alla selezione concretizza una situazione differenziata che legittima la ricorrente all’accesso alla documentazione relativa alle prove svolte, ai verbali di valutazione della Commissione d’esame e alla documentazione prodotta dai candidati a corredo della domanda di partecipazione alla selezione, senza che possano esserle opposte ragioni di riservatezza dei terzi; infatti, gli atti di una procedura selettiva o di un concorso pubblico — ivi compresi le domande e i documenti prodotti dai candidati, i verbali, le schede di valutazione e gli stessi elaborati, costituiscono documenti rispetto ai quali deve essere esclusa in radice l’esigenza di riservatezza e tutela dei terzi, posto che i concorrenti, prendendo parte alla selezione, hanno acconsentito a misurarsi in una competizione di cui la comparazione dei valori di ciascuno costituisce l’essenza stessa della valutazione“.

Tra l’altro, qualora gli elaborati e i documenti presentati dagli altri candidati venissero sottratti all’accessibilità, vi sarebbe una chiara violazione del principio di trasparenza, imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa.

Diniego dell’amministrazione sull’istanza di accesso agli atti: quali rimedi?

Di frequente, interloquendo con i nostri Clienti, ma anche con con chi ci contatta per avere delle semplici informazioni, notiamo come sia sconosciuto ai più il rimedio previsto dall’articolo 116 del codice del processo amministrativo in materia di istanza di accesso agli atti.

Tale norma disciplina il ricorso avverso il diniego, espresso o tacito, di ostensione documentale, prevedendo che contro le determinazioni amministrative in materia di accesso è possibile proporre ricorso al giudice amministrativo nel termine di trenta giorni.

In buona sostanza tale termine, previsto per l’impugnazione del provvedimento (anche tacito) di diniego, ha natura decadenziale, ovvero deve essere proposto necessariamente entro il suindicato lasso temporale.

Tale “strumento” può rivelarsi decisivo per l’ostensione di documenti che la pubblica amministrazione è reticente ad esibire, considerato anche il carattere acceleratorio di tale tipologia di ricorso.

In parole semplici, in pochissimo tempo potrete avere una pronuncia del Giudice Amministrativo che imponga all’Amministrazione di consentire l’accesso ai documenti amministrativi che poi assumeranno una valenza fondamentale ai fini della Vostra tutela.

Siamo arrivati alla fine del nostro approfondimento!

Le indicazioni che vi abbiamo fornito per compilare correttamente un’istanza di accesso agli atti sono esaustive: se però desiderate un intervento del nostro Studio Legale, o anche solo dei suggerimenti utili a tal fine, non esitate a contattarci compilando il modulo che trovate nella sezione contatti o chiamando il numero che trovate nel sito.